La decreciente sustentabilidad del sistema actual de seguridad social del Uruguay es una “bomba de tiempo” pero como contracara, ser percibido como el responsable de que las personas deban esperar más años para acceder al derecho a jubilarse no es precisamente una estrategia para ganar popularidad.
Con el objetivo de diagnosticar y elaborar propuestas relativas al sistema previsional se creó la Comisión de Expertos en Seguridad Social (CESS), promulgada a través de la Ley de Urgente Consideración (LUC) en julio de 2020.
En noviembre de 2021, la comisión elevó al Parlamento y al Poder Ejecutivo dos informes: un diagnóstico del sistema previsional uruguayo y otro con recomendaciones para su reforma (ambos documentos pueden ser leídos por la ciudadanía en la web cess.gub.uy). Las recomendaciones fueron votadas a favor por los nueve integrantes designados por el gobierno y por la delegada de las cámaras empresariales; pero negativamente por los tres representantes del Frente Amplio, por el delegado del PIT CNT y por el representante de la Organización Nacional de Asociaciones de Jubilados y Pensionistas del Uruguay (ONAJPU).
Para conocer mejor las principales recomendaciones de la CESS y los desafíos que enfrenta, Philippe Sauval, coordinador general de “La Opinión Independiente” -el boletín digital del Partido Independiente- conversó con Álvaro Forteza, representante del Partido Independiente en la comisión.
Ingeniero agrónomo recibido en la UDELAR con maestría en Economía de CIDE (México) y doctorado en Economía en la Universidad de Gotemburgo (Suecia), Forteza está especializado en Protección social, con estudios sobre Uruguay y países de América Latina. Trabajó en equipo de expertos en Seguridad Social de varios países del mundo que evaluó experiencias con regímenes de jubilaciones y pensiones basados en sistemas de cuentas nacionales. Además, es profesor grado 5 en la Facultad de Ciencias Sociales de la UDELAR.
¿Qué tan grave es el desfinanciamiento del sistema de seguridad social en su conjunto? ¿A qué otros organismos nos referimos, aparte del Banco de Previsión Social?
A la comisión de expertos en seguridad social (CESS) se le encomendó exclusivamente diagnosticar y elaborar propuestas relativas al sistema previsional, trabajar sobre jubilaciones y pensiones, no sobre otros componentes del sistema de seguridad social, como son el seguro de desempleo o las asignaciones familiares.
Hecha esta puntualización previa, paso a responder la pregunta sobre el financiamiento de los programas previsionales de la seguridad social: todo el sistema previsional uruguayo enfrenta desafíos de financiamiento importantes. Algunos componentes tienen desafíos mayores y más inmediatos, como es el caso ampliamente difundido de la caja de jubilaciones y pensiones profesionales.
Los estudios de la CESS corroboran lo que indicaban algunos estudios previos, de que el gasto previsional aumentó en los últimos diez o quince años por encima de las previsiones. Las proyecciones indican que, si no se actúa, el gasto en jubilaciones y pensiones seguirá creciendo a un ritmo fuerte. Si esto ocurre, otros componentes del gasto que son tan importantes como el previsional se verán seriamente comprometidos. La pregunta clave -y que no tiene una respuesta sencilla-es cuál es el nivel razonable de gasto en jubilaciones y pensiones dadas las múltiples necesidades que tiene la población. La mayoría de la CESS entendió que debía contenerse el gasto previsional para hacer viable un mayor gasto en, por ejemplo, la atención de la infancia. Actualmente la pobreza infantil es diez veces mayor a la pobreza entre los mayores de 65 años. Se trata entonces de evaluar las prioridades.
Uno se imagina que la solución pasa por aumentar los ingresos por la vía de un mayor aporte de los activos, sea por un incremento del aporte mensual o en la cantidad de años para acceder a los beneficios. Cualquiera de estas opciones será impopular. ¿Cuál es la más razonable, la menos dolorosa, y cómo han pensado amortiguar este incremento?
El informe de propuestas de la CESS recomienda aumentar la edad mínima de jubilación y cambiar la forma de cálculo de la jubilación. Se desaconseja el aumento de la tasa de aportes, al menos para la mayor parte del sistema. Tampoco se recomienda aumentar la cantidad de años de aportes requeridos para generar causal jubilatoria.
El foco en la edad mínima de jubilación responde a algunas tendencias muy fuertes que han venido ocurriendo y se espera que sigan ocurriendo en el futuro. Lo más obvio es el aumento de la longevidad. La gente vive más. Se estima que la esperanza de vida al nacer aumenta aproximadamente dos años cada década y la esperanza de vida a los 40 años de edad aumenta aproximadamente un año cada década. A su vez, la edad mínima de jubilación en la mayor parte del sistema previsional uruguayo se mantiene incambiada desde hace mucho tiempo. El caso más extremo es el de los hombres en el régimen general del BPS, que tienen la misma edad mínima, 60 años, desde 1926. La edad mínima de jubilación de las mujeres ha tenido oscilaciones en el periodo, sin una tendencia clara. Pero no solo se vive más, sino que también se vive mejor. Los adultos mayores pueden actualmente desempeñar tareas que hace unas décadas, a la misma edad, no estaban en condiciones de desempeñar. Resulta entonces natural la propuesta de apostar a una postergación del retiro.
Parece indispensable un acuerdo político. Bastaría que un sector lo suficientemente movilizado se la juegue por trabar cualquier cambio que apunte a mejorar los ingresos, apoyado en la defensa demagógica de un sistema que se cae para evitar todo avance. ¿Es posible elaborar planes o alternativas diversas de manera de convencer a todos que el sistema debe salvarse y para ello será necesario un esfuerzo y coraje para encontrar los fondos y para salvaguardar al mismo tiempo la suerte de los más débiles?
El desafío es grande, en Uruguay y en todo el mundo. Creo que el gobierno tiene la obligación de hacer propuestas serias y, a la vez, debe tener la flexibilidad necesaria para negociar soluciones que reúnan el mayor apoyo posible. Eso es lo que está haciendo el gobierno uruguayo. El gobierno tiene que explicar lo más claramente posible cuáles son los desafíos que el país enfrenta en esta materia y cuáles son las soluciones posibles, pero no puede paralizarse buscando unanimidades.
Los delegados del FA con Ernesto Murro a la cabeza decidieron oponerse. Sería interesante analizar qué ideas volcaron en la Comisión, qué propuestas de salidas hicieron y qué argumentos manifestaron para votar en contra del informe mayoritario. ¿Las podría resumir?
El FA no hizo propuestas de reforma. Presentó documentos de fundamentación del voto, pero no hizo propuestas. El PIT-CNT hizo ambas cosas: fundamentó su voto negativo e hizo propuestas de reforma. Los documentos relevantes están disponibles en el sitio web de la CESS. Prefiero no resumirlos yo.
El concepto de seguridad social conlleva una trampa en su abordaje conceptual. Parecería que todos aspiramos a recibir lo que hemos aportado durante determinados años de trabajo. Y ese sería el concepto de justicia…
Lo que usted menciona corresponde a lo que técnicamente se conoce como “equidad actuarial”. Dicho en términos sencillos es el principio de que los beneficios a recibir correspondan a los aportes realizados. Parece una aspiración legítima, pero no es el único principio a tener en cuenta, ya que la mayor parte de la gente comparte la visión de que el sistema debe ser progresivo, pagando prestaciones relativamente más generosas a quienes tienen menos. En todo caso, creo oportuno mencionar que el sistema previsional uruguayo paga más de lo aportado a la inmensa mayoría de los afiliados a la seguridad social. La diferencia se cubre con recursos de diversos gravámenes (IVA, IASS, timbres profesionales, etc.). En el caso del BPS, por ejemplo, aproximadamente un tercio del gasto previsional se cubre con recaudación de impuestos.
Sabemos que el sistema tiene perforaciones y que hay que considerarlas. Por ejemplo, el mundo informal es relevante en el país, ese mundo del trabajo que no hace aportes y luego necesita tener un ingreso que le ayude a sostenerse en la edad avanzada, y debe financiarse con los aportes del resto de la población. O ese mundo que esconde los ingresos para aportar lo menos posible, un mundo que pertenece a todas las clases sociales y a ingresos altos, medianos y bajos conjuntamente. ¿Cómo se obtiene toda esta torta de dinero que es necesario recaudar para poder brindar protección social a quien ha vivido en la informalidad o a quien ha eludido las normas subdeclarando sus ingresos?
Es cierto que hay gente que trabaja en la informalidad y eso es un problema para el sistema. Pero los problemas de financiamiento del sistema previsional uruguayo no se deben ni exclusiva ni principalmente a eso. Las prestaciones previstas actualmente son insostenibles con los aportes y esto no tiene que ver con la evasión. Es un problema derivado de que la realidad demográfica cambió y el sistema no se ajustó. No podemos seguir prometiendo jubilaciones como las actuales a la misma edad que lo hacíamos hace un siglo. Por otra parte, debe tenerse presente que la informalidad se da en forma absolutamente mayoritaria en sectores de bajos ingresos. Esos sectores requieren un apoyo, en cualquier caso.
¿Han previsto un ingreso universal mínimo para todos los jubilados, hayan o no hecho los aportes durante su vida laboral?
El PI propuso en el marco de la CESS la introducción de un ingreso mínimo garantizado en la tercera edad. Es una propuesta inspirada en programas de la seguridad social de Canadá y Suecia. La mayoría de la comisión entendió que esta propuesta era interesante y, con algunas modificaciones importantes, decidió incorporarla en el informe de propuestas.
A grandes rasgos, el ingreso mínimo garantizado consiste en lo siguiente. Primero, se garantiza un ingreso mínimo para todos los residentes a partir de cierta edad. Segundo, las personas que hayan generado causal jubilatoria, reciben su jubilación contributiva y un suplemento. El suplemento es máximo para quienes tienen la menor jubilación contributiva y se reduce a medida que aumenta la jubilación. Hay un ingreso máximo a partir del cual ya no se paga suplemento. Tercero, en caso de tener otros ingresos no previsionales (rentas, ingresos laborales, etc.) se deducen del suplemento.
El FA declaró, a través de su presidente, que habrá que negociar con ellos y con las organizaciones sociales si se quiere avanzar en una reforma jubilatoria. No tuvo demasiada consideración con los estudios técnicos de la CESS, ellos apuestan a un acuerdo político por fuera de toda consideración técnica. Dada tu experiencia en reformas en otros países, ¿es viable un abordaje político respondiendo a demandas que puedan no tener un anclaje en la situación económica real del Uruguay?
Yo apuesto a una discusión de opciones viables. No hay una única solución posible, pero sólo tiene sentido discutir opciones de reforma que sean sostenibles. La CESS hizo una propuesta que lo es. De hecho, hizo una gama de propuestas que dejan cierto margen de maniobra para la opción política. Puede haber otras. Probablemente surjan durante el debate parlamentario.
¿Cuál es la situación real de las Cajas Policial y Militar? Son Cajas que se manejan con regímenes especiales. Partimos de la base que todo es modificable siempre que se respeten los derechos adquiridos. ¿Esto es así? En la CESS ¿se buscó ir eliminando en plazos razonables las inequidades evidentes que hay en los distintos sistemas jubilatorios?
El informe en mayoría de la CESS propone avanzar en la convergencia de todos los regímenes actuales hacia un régimen similar al del BPS-AFAP reformado. Esto incluye a los servicios de retiros policial y militar. La razón fundamental para ello es la equidad. No parece justo que distintos colectivos de la población tengan beneficios diferentes, especialmente si no se los financian con sus propios aportes. Sin perjuicio de esto, también se prevén algunas excepciones debidamente fundadas para situaciones especiales. En las FFAA se presenta el caso del personal de tropa que no puede seguir prestando servicios hasta las mismas edades que lo hacen otros colectivos. No es el único caso en que ocurre esto, pero en las fuerzas armadas y policiales hay un número importante de personas en esta situación. Hay otros colectivos que enfrentan situaciones especiales y que usualmente se cubren con lo que se denomina “bonificaciones”. Es el caso, por ejemplo, de quienes trabajan con radioactividad y muchos otros que tienen ocupaciones particularmente desgastantes y que no pueden sostenerse hasta edades tan avanzadas. En estos casos, se “bonifican” los años de aporte y/o la edad de tal manera de que los colectivos amparados pueden acceder a la jubilación a edades menores o con menos aportes. La CESS propone revisar y fortalecer la institucionalidad en torno a las bonificaciones.
Te invitamos a realizar los comentarios adicionales que entiendas nos ayuden a todos comprender la enorme relevancia de esta reforma y la necesidad política de apostar fuertemente a ella lo antes posible. Sin demagogia, sin poner el ojo en la conveniencia electoral, apuntando a lo mejor para el país en su conjunto y a los más desfavorecidos muy especialmente.
Un aspecto que no ha sido mencionado hasta el momento en esta entrevista y que creo que es muy importante es el institucional. Me parece esencial fortalecer las instituciones de seguridad social del país. Este es un capítulo grande, pero como mínimo quiero destacar que el sistema carece actualmente de un órgano regulador y de supervisión. A mi entender es esencial crear una agencia reguladora o una super intendencia de seguridad social, con un importante grado de autonomía técnica, que supervise al sistema en su conjunto. Este organismo nos ayudaría, entre otras cosas, a prender las alarmas a tiempo. Situaciones como las que se están dando actualmente en la Caja de Jubilaciones y Pensiones Profesionales podrían haber sido advertidas con mayor anticipación si hubiera existido una institución de esta naturaleza. Actualmente no hay normas actuariales unificadas. Distintos servicios llevan sus cuentas con distintos criterios y la supervisión es muy heterogénea. Un organismo de este tipo debería velar también por la calidad de los servicios que reciben los trabajadores y jubilados. Para esto, es esencial que las funciones de prestador de los servicios previsionales a cargo de las distintas cajas estén separadas de la función de regulación y supervisión.
