Grupo Agro

Escribe: Grupo Técnico Agro del Partido Independiente, formado por el técnico rural Miguel Jiménez de Aréchaga y los ingenieros agrónomos Carlos Sammarco, Carlos Mas, Álvaro Ramos y Alfredo Mandl.

En ocasión de la reciente Expo Rural del Prado 2022, el MGAP a través de su Oficina de Programación y Política Agropecuaria (OPYPA) dio a conocer públicamente una primera versión resumida de una elaboración de bases estratégicas, aún en construcción, para el desarrollo del sector agropecuario con un horizonte de 15 a 20 años. La presentación tiene la virtud de estimular una discusión estratégica en el sector para lo cual desde el punto de vista metodológico identifica tendencias internacionales y, a partir de un diagnóstico necesariamente general de la problemática nacional agropecuaria, aborda la definición de las líneas o ejes estratégicos, y en algunos casos identifica posibles instrumentos e ideas para su ejecución.

La intención manifestada por el ministro Mattos en el prólogo de su presentación es fundar la propuesta en amplios consensos, lo cual es elogiable.

SENDA involucra un enfoque técnico riguroso y tiene otro mérito destacable al evitar la tentación, tan frecuente, de caer en el concepto refundacional para definir marcos estratégicos. En el caso de SENDA el análisis recoge la experiencia reciente y procura apoyarse en aquellos resultados positivos alcanzados para intentar construir una estrategia sectorial actualizada, bajo un enfoque de acumulación.

Se aspira a mejorar las políticas públicas y los arreglos institucionales para resolver fallas de mercado y de coordinación, así como adecuar incentivos y desarrollar una coordinación más efectiva entre los actores. Dado que ése es el propósito, la propuesta tiene entre sus desafíos principales el análisis del MGAP y sus acciones, extendido a la institucionalidad público-privada que es agente de implementación de distintos componentes subsectoriales y también algunos transversales.

SENDA incluye seis dimensiones estratégicas, las que desarrolla como referencia principal para diseñar y vincular las políticas sectoriales. Estas dimensiones son : inserción internacional, infraestructura y logística, sostenibilidad de los agroecosistemas, desarrollo productivo y social, TICS para el agro y capacidades institucionales.

Dejando para análisis próximos las otras dimensiones estratégicas, se entiende oportuno comenzar por la que se denomina Desarrollo productivo y Social que este primer avance de SENDA refiere a la brecha de productividad existente entre las empresas, a los déficits de capacitación, a los problemas u oportunidades en el sector industrial tanto en lo tecnológico como en las relaciones laborales, así como en la capacidad ociosa existente, a los cambios en los modelos de negocios y el ambiente de la ruralidad, y los desafíos de la acción descentralizada y multi institucional coordinada entre actores locales y nacionales, varios Ministerios y los actores privados.

Entre las iniciativas o ideas que se enumeran en la dimensión de Desarrollo productivo y Social, parece importante detenerse en las que refieren a la promoción del asociativismo para superar restricciones (deseconomías de escala y asimetrías de información) y mejorar la gestión de las empresas. En este punto se señala que en Uruguay hay organizaciones colectivas consolidadas y se mencionan en general a cooperativas, sociedades de fomento rural y otras formas organizacionales. En otros esfuerzos asociativos, fallas de coordinación afectaron los resultados y se proponen experiencias asociativas innovadoras entre empresas.

Con referencia a este punto es importante señalar que si bien existen experiencias exitosas en el país en cuanto a formatos asociativos para resolver los problemas mencionados, las mismas son escasas y han abundado las experiencias fallidas y de escaso impacto o que declinaron con el tiempo. Esto demanda asumir con rigurosidad las innovaciones necesarias, no insistir en fórmulas fracasadas, que se han autojustificado sólo por su intencionalidad y no por los resultados alcanzados. Hay condiciones básicas que deben reunir los impulsos asociativos para prosperar y tienen que ver, entre otras cosas, con capacidades iniciales, con enfoques desde la empresarialidad y con una elevadísima calidad técnico-gerencial y compromisos societarios vigorosos. En este tema se ha avanzado muy poco en las últimas décadas y la inercia y la asignación de recursos con ausencia de evaluación ha sido lo dominante.

Otra línea de iniciativas para comentar en este primer análisis es la que SENDA denomina Sistema de Capacitación y Transferencia Tecnológica. Se menciona que distintas instituciones se dedican a estos temas y destaca muy especialmente a la Dirección de Desarrollo Rural del MGAP que ha promovido la innovación y el cambio técnico en las unidades familiares y medianas.

En primer lugar es necesario reconocer que el sistema de transferencia tecnológica en el sector agropecuario es casi exclusivamente privado, con participación de instituciones de esa naturaleza y empresas agroindustriales en algunas cadenas (láctea, por ej,) En las cadenas agropecuarias más dinámicas no existen actores públicos operando en la transferencia tecnológica. Sólo algunas limitadas acciones, por su alcance, del Plan Agropecuario en transferencia y capacitación pueden ser mencionadas referidas al sector ganadero. Los resultados del accionar de la DGDR del MGAP, principal apuesta pública de los últimos 15 años, no han generado resultados trascendentes a pesar de los recursos canalizados desde dicha dependencia a productores familiares y sus organizaciones. En este punto, que muy sumariamente menciona SENDA, está todo por repensarse en cuanto al rol del sector público agropecuario. Los antecedentes existentes indican la necesidad de cambios profundos en el rol y en los instrumentos.

Finalmente SENDA sugiere la posibilidad de evaluar el actual diseño y funcionamiento de los institutos público-privados sectoriales y revisarlos de acuerdo a los desafíos antes expuestos, apuntando a una mayor convergencia en cuanto a divulgación, innovación y desarrollo.

Respecto al MGAP el análisis de SENDA señala debilidades como escasez de personal, desajustes entre tareas y formación del mismo y escasa motivación como consecuencia de bajas remuneraciones, sus condiciones laborales e inexistencia de una carrera funcional. Todo este panorama en el marco de un significativo envejecimiento de la plantilla de funcionarios.

Con relación a las debilidades de los servicios del MGAP, resultantes en la baja motivación de los funcionarios, se puede afirmar que cualquier manual de gestión de recursos humanos en ámbitos tanto privados como públicos, comienza con la evaluación de desempeño. Sin esta herramienta, todos los esfuerzos adicionales, no tendrán el efecto buscado de mejorar la eficiencia de la función pública agropecuaria.

Para abordar este punto de rediseño organizacional y mejoras de gestión del MGAP (y los Institutos que forman parte de la institucionalidad) la metodología de SENDA de consultas y recabar opiniones de los actores va a resultar insuficiente y además con alto riesgo de sesgo hacia la autocomplacencia e identificación de soluciones sin impacto. Se requiere de una mirada externa, especializada y sin compromisos explícitos o implícitos con la actual institucionalidad. Seguramente el MGAP tendrá que optar por este camino si quiere efectivamente impulsar cambios para mejorar su gestión.

La primer condición orientadora para los cambios es que el punto de partida debería ser la definición de los roles insustituibles del MGAP. De una mirada rápida sobre sus competencias básicas insustituibles, surgen todas las relacionadas al mantenimiento del status sanitario del país en cuanto a la producción animal y vegetal. Esa importantísima área de gestión no está referida de acuerdo a su relevancia en SENDA, cuando además evidencia actualmente debilidades significativas que requieren correctivos. El área de desarrollo rural con las competencias de extensión que hoy detenta el MGAP aparece como otro ejemplo en que se requiere un análisis profundo para redefinir competencias y el alcance o tipo de rol a desempeñar. Para abordar la reorganización del MGAP la lógica aconseja realizar una revisión en profundidad del marco de regulaciones existentes, depurar el mismo o realizar agregados si hay circunstancias que lo justifican, y generar un mapa actualizado de áreas de competencia del Ministerio. Es altamente probable que surjan áreas en que el MGAP no debe continuar actuando y, eventualmente redimensionar otras, y en consecuencia su presupuesto ser reestructurado en función de los cambios.

En síntesis, SENDA aporta un primer análisis valioso que requiere ser encarado con decisión para llegar a buen puerto, evitar el pantano de la “inercia” y contribuir en los plazos del actual gobierno de Coalición a dar pasos de relevancia en la construcción de una institucionalidad agropecuaria con las mejores capacidades para impulsar acciones con una mirada estratégica convergente con los objetivos de aumento de la productividad, bajo un enfoque de sostenibilidad, que fortalezca la contribución de las cadenas agroindustriales al desarrollo del país. Hay que pisar el acelerador y desde lo sistematizado por SENDA hasta el momento, pasar a una etapa de propuestas de transformaciones concretas en la institucionalidad agropecuaria.

En próxima entrega se abordarán otros aspectos de relevancia del análisis e ideas elaboradas hasta el presente en SENDA (MGAP).